“地方版”户籍制度改革意见正加速出台。记者梳理各地公开材料发现，截至目前，已有17个地区推出省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区，也推出了一些市级层面的改革意见。

从意见内容看，几乎所有省份都提出建立居住证制度，取消农业和非农业户口的性质区分，以及细化落户政策等，但在涉及土地问题时多采取“模糊处理”的方式，农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障，目前还没有统一的解决方案。

挈领

17省份出台户改方案

居住证制度成为抓手

记 者初步统计发现，全国31个省区市中，至少已有河北、河南、黑龙江、湖南、安徽、山东、新疆、江苏、江西、广西、陕西、山西、吉林、福建、贵州、四川、青 海等17个地区推出了省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区，亦推出了一些市级层面上的改革意见。此外，根据各地的政府工作报 告，北京、上海、重庆、广东、内蒙古等地也明确了今年将出台户籍改革文件，或实行及健全居住证制度等相关措施。

2014年7月底，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布”。

记者发现，在已出台的17个“地方版”户籍制度改革实施意见中，几乎所有省份都提出了建立居住证制度，取消农业和非农业户口的性质区分，以及细化落户政策等。更有多地提出了具体实施的时间表。

据了解，《居住证管理办法》已于去年年底由国务院法制办启动公开征求意见程序，有望于今年出台。北京、上海、广东、湖北、河南、四川、内蒙古、福建等省份已经公开提及将实行或健全居住证制度。

紧迫

近半省份仍未出细则

特大城市改革遇难题

距离预定的2020年全面完成改革任务只剩五年时间，但仍有近半数省份未出台相关细则。专家认为，户籍制度改革的实际进展不尽如人意，其中有改革成本巨大等客观原因，但户籍改革尤其是特大型城市的改革不应再拖延。

记者梳理北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉、成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、哈尔滨等15个特大或超大城市的现行政策发现，这些城市均明确居住证申请门槛，但积分落户并未在所有城市出台，已出台地区落户政策也整体较为苛刻。

有观点认为，户籍制度改革推进缓慢的重要原因是改革成本较高。农业转移人口市民化之后要享受基本公共服务，这就需要很高的成本。而作为主要的成本承担者，地方政府改革积极性不高，导致其在具体实施中比较消极被动。

“未 来新型城镇化是以户籍制度改革为核心的城镇化，我赞成仍然要继续保持改革的渐进性。但渐进性不是说要拖延，我们必须要有时间表、路线图和军令状。”中国社 会科学院副院长蔡昉表示，现在特大型城市推进户籍改革，确实遇到人口密集、环境问题、交通堵塞问题，甚至可能有贫民窟等问题，少数几个特大城市或许应该特 殊施策。但是，要严格界定哪些城市户籍制度改革应该慎重，不能把这个范围过分扩大。

北京理工大学教授胡星斗表示，现在中小城市已基本上放开限制，可以自由落户，大城市却控制得比较厉害。

“城 市越大，人口聚集产生的经济效率就越高。目前中国的大城市数量并不多，相对于13亿多的人口基数来说，中国只有北上广深等几个大城市。日本只有1亿多人 口，就有东京、大阪等多个大都市。”胡星斗认为，过去强调就地转移人口，就地就业，发展小城镇，大城市好像由于人满为患就不宜发展，这是一种偏见。其实所 谓的“城市病”是治理能力的问题，与城市规模没有关系。

蔡昉也认为，“要对症下药，不要因噎废食”，户籍制度改革的顶层设计权在中央，但归根结底需要地方政府推进。下一步有必要确定一个工作办法，把成本分担、红利共享实实在在地落实下去，可以大幅度提高地方政府推进户籍制度改革的积极性。

难点

涉及土地问题时多采取“模糊处理”

值 得注意的是，在已经出台的“地方版”户改意见中，对于农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障，各地目前还没有统一的解决方案。只有吉林省等少 数地区提出探索进城落户农民有偿退出“三权”的实现方式，但仍然需要进一步试点。不过，几乎所有地区都明确，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用 权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

“土地涉及多方利益，是户籍改革的一大难 点。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者，本轮户籍改革的一大原则是，国家不提倡户籍政策和农民的土地权益挂钩，并反对强行剥夺农民的土 地权利。所以地方在出台文件时为了稳定户改和土地两者之间的关系，更多采用的是“模糊”的处理方式。严格意义上来说，这比统一出台一个全国性的土地处置方 式要合理一些。

土地制度和户籍制度并称为新型城镇化的制度基石。有专家认为，土地制度改革需要尽快取得突破，否则可能会出现与户籍制度改革不相匹配的情况，最终拖累城镇化进程。随着户改正式启动，将促使农地确权等基础工作进程进一步加快，相关法律修订也将提上日程。

“现 有的户籍制度和土地制度看似一个管地、一个管人，似乎很不同，其实很有共性。”一位业内专家告诉记者，农民的退出权和自由进入权在这两种制度下都没有得到 充分保证，如今户籍改革已经启动，相应的土地制度改革如果不尽快取得突破，有可能会出现两种制度不相匹配的情况，最终拖累户籍改革整体进程。

李国祥认为，长远来看，应该探索土地权益有偿退出和让渡的方法，目前有的地方正在探索，例如进城换了户口的农民将土地经营权流转出去，在拥有城市居民权利的同时保留了农村土地的承包权，但这也是一种改革时期的过渡方式。

中国户籍制度50年的变化

1950年代，限制农民进城

建国初期，我国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。1953年，为减少城市的人口压力和就业压力，保障城市经济发展，国家开始制止农民盲目流入城市。从农村中盲目流入城市的人，被简称为“盲流”。

1958年，全国人大常委会通了《中华人民共和国户口登记条例》，包括常住、暂住、迁出、迁入等7项人口登记，以法律形式严格限制农民进入城市，并限制城市间人口流动。从此，城市与农村间筑起了一道无形的“高墙”，城乡分割的二元经济模式得以确立。

1980-1990年代，发身份证，施行蓝印户口

1985年9月全国人大常委颁布《中华人民共和国居民身份证条例》，人不分城乡均发身份证验证身份，方便人口流动自由择业。

上海、深圳、广州等改革开放的前沿城市，在上世纪90年代中后期开始施行“蓝印户口”政策。

新世纪以来，小城镇户口放开大城市改革缓慢

1997年，公安部颁布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确提出农民可以办理小城镇常住户口的情况。

2001年10月1日，中国以两万多个小城镇为重点，推行户籍制度改革，在小城镇拥有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口。

江苏、浙江、上海、山东、河南、四川、重庆等地启动户籍改革。广东省更进一步，决定按照实际居住地登记户口的原则，实行城乡户口登记管理一体化。

目前，作为特大城市，上海、广州、深圳都已经采取了积分落户政策。